行政訴訟，俗稱“民告官”。當(dāng)前，土地、礦產(chǎn)等資源權(quán)利已成為群眾最重要、最有價值的財產(chǎn)權(quán)利，轉(zhuǎn)型期間的許多矛盾也集中體現(xiàn)在這些領(lǐng)域。群眾訴求的集中表達，使得國土資源主管部門面臨的行政訴訟和行政復(fù)議壓力日益增大。

　　2015年5月，新修訂的《行政訴訟法》實施。這是一部具有里程碑意義的法律，更加注重對訴權(quán)的尊重和保護，擴大了受案范圍，確立了中國特色的行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴和復(fù)議機關(guān)共同被告制度，創(chuàng)新了中國特色的行政訴訟制度。今年5月8日，《國土資源行政應(yīng)訴規(guī)定》公布實施，成為我國首部落實新法、專門對行政應(yīng)訴工作進行規(guī)范的部門規(guī)章。

　　“這充分體現(xiàn)了國土資源主管部門對群眾利益訴求的高度重視，彰顯了國土資源主管部門主動接受人民群眾和司法機關(guān)監(jiān)督的鮮明態(tài)度，是國土資源部全面依法治國，推進法治國土建設(shè)的一項重要成果。”國土資源部政策法規(guī)司司長魏莉華表示。

　　背景：應(yīng)對行政復(fù)議和行政訴訟洪峰

　　“隨著全面依法治國的推進，受立案登記制改革、信訪納入法治化軌道、公益訴訟試點等多重因素疊加影響，近兩年來，國土資源行政復(fù)議和行政訴訟工作面臨的形勢十分嚴峻，我部成為國務(wù)院各部門中行政復(fù)議和行政應(yīng)訴量最大的部門之一。”魏莉華介紹，國土資源行政復(fù)議和訴訟呈現(xiàn)量大、激增和類型相對集中的態(tài)勢。

　　據(jù)統(tǒng)計，2016年國土資源部本級新收的行政復(fù)議申請量達1133件，辦理的行政應(yīng)訴案件為629件，在國務(wù)院各部門中是量最大的。去年全國省以下國土資源主管部門共應(yīng)訴12894件，國土資源類案件在法院全部行政案件占相當(dāng)?shù)谋戎亍?/p>

　　從趨勢上看，2015年部本級行政應(yīng)訴案件量是2014年的7.8倍，2016年收到的行政訴訟案件數(shù)量比2015年又翻了一番，由過去比較溫和的增長變成“攀巖”式上漲。

　　同時，行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件類型比較集中，信息公開、投訴舉報合計占60%左右，行政應(yīng)訴中告行政復(fù)議行為和信息公開的大約各占四成。

　　“面對訴訟洪峰，我們迫切需要在堅持依法、高效辦案的同時，著力加強行政應(yīng)訴的制度建設(shè)。”魏莉華說。

　　去年6月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)關(guān)于加強和改進行政應(yīng)訴工作的意見。她認為，總體來看，各級國土資源主管部門能夠認真貫徹《行政訴訟法》和國務(wù)院文件要求，積極履行行政復(fù)議和行政應(yīng)訴職責(zé)。但是，在一定程度上還存在不重視、不適應(yīng)、不理解、不善為的現(xiàn)象，個別地方國土資源主管部門在應(yīng)訴工作中還存在職責(zé)劃分不清、工作銜接不暢、組織保障不力等問題，影響了行政應(yīng)訴的效率和質(zhì)量，迫切需要推進行政應(yīng)訴工作的制度化規(guī)范化。

　　當(dāng)前，一些地方和部門也制定了行政應(yīng)訴工作的指導(dǎo)意見或內(nèi)部規(guī)范，國土資源部以部門規(guī)章而不是內(nèi)部文件的形式制定行政應(yīng)訴規(guī)定，將各項法律規(guī)定規(guī)范化、具體化，體現(xiàn)了落實政務(wù)公開要求，加強自身建設(shè)的擔(dān)當(dāng)和作為。

　　亮點：司局長出庭應(yīng)訴制度化

　　5月11日上午的新聞發(fā)布會上，《規(guī)定》的一些創(chuàng)制性做法，成為媒體關(guān)注的焦點，如司局長出庭應(yīng)訴、更注重糾紛實質(zhì)性化解等。

　　行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，是新《行政訴訟法》確立的一項法定制度，在此基礎(chǔ)上，從推進法治國土建設(shè)需要出發(fā)，《規(guī)定》進一步明確了應(yīng)訴承辦機構(gòu)負責(zé)人即司局長出庭應(yīng)訴的制度。

　　通過這一制度，可以強化領(lǐng)導(dǎo)率先垂范作用，增進各級干部的政治意識、法治意識、規(guī)矩意識、責(zé)任意識。”魏莉華表示，司局長不同于一般的工作人員，盡管不是作為行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，但出庭應(yīng)訴有利于促使其更加重視對業(yè)務(wù)領(lǐng)域執(zhí)法標(biāo)準可能產(chǎn)生重大影響的案件，及時完善制度、改進工作。

　　《規(guī)定》列出了司局長出庭應(yīng)訴的具體情形，如國土資源主管部門負責(zé)人要求其出庭的案件、國土資源主管部門提起上訴或者申請再審的案件、其他對本機構(gòu)業(yè)務(wù)執(zhí)法標(biāo)準可能產(chǎn)生重大影響的案件等，同時，將出庭應(yīng)訴等情況納入法治國土建設(shè)考核和績效考核等，作為評價領(lǐng)導(dǎo)班子、評先表彰、干部使用的重要依據(jù)，正面導(dǎo)向顯著。

　　目前，國土資源部機關(guān)越來越多的司局長已開始出庭應(yīng)訴，一些省廳的廳長也出庭應(yīng)訴，出庭應(yīng)訴逐漸成為機關(guān)日常工作的一部分。通過出庭應(yīng)訴，各級干部意識到工作程序中存在的瑕疵，受到啟發(fā)，潛移默化中扎牢依法行政的根。

　　有記者提出，《行政訴訟法》規(guī)定法院審理行政案件不適用調(diào)解，而《規(guī)定》中有一些協(xié)調(diào)化解的措施，國土資源部對此的考慮是什么？

　　“爭議的實質(zhì)化解是立法追求的價值之一。打官司不是為了打官司而打官司，而是要通過訴訟途徑，使糾紛得到實質(zhì)性化解。”魏莉華表示，《行政訴訟法》中也明確，行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。國土資源行政管理實踐中，行使自由裁量權(quán)的情形是大量存在的，而且正式調(diào)解程序之外，一些行政糾紛是可以通過協(xié)調(diào)的方式予以化解的。

　　然而實踐中，行政訴訟很多時候陷入了“打程序”的怪圈——到底哪天應(yīng)該發(fā)公告、哪天作為算及時履責(zé)，過于糾結(jié)于程序，反而使實質(zhì)問題邊緣化。為此，《規(guī)定》將實踐中的成功經(jīng)驗總結(jié)上升為制度成果，對于能夠采取解釋說明、補充完善相關(guān)行政程序、積極履行法定職責(zé)等措施化解行政爭議的，及時提出具體措施的建議。這樣既可以降低行政機關(guān)的工作成本，也能降低法院的工作成本，同時從根上消解當(dāng)事人的“積怨”，解決了諸如上訪等的老大難問題，使全社會更遵法、守法、信法。

　　部署：在“責(zé)任落實年”中推進依法行政

　　在復(fù)議訴訟成倍增加的情況下，國土資源部2015年以來行政復(fù)議案件的糾錯率年均增長3個百分點左右；同期行政訴訟案件的敗訴率年均下降3.5個百分點，應(yīng)對成效在國務(wù)院各部委中走在前列。在此基礎(chǔ)上，《規(guī)定》完善了系列機制和措施。

　　——全面規(guī)范國土資源管理系統(tǒng)行政應(yīng)訴工作?！兑?guī)定》調(diào)整范圍既包括部本級行政應(yīng)訴工作，也包括地方各級國土資源主管部門；既強調(diào)自身建設(shè)，又注重加強上級國土資源主管部門對下級部門行政應(yīng)訴工作的指導(dǎo)和規(guī)范，有利于進一步發(fā)揮行政應(yīng)訴對于推進法治國土建設(shè)的重要作用。同時，要求國土資源主管部門參加行政賠償訴訟活動、國土資源部辦理國務(wù)院裁決案件的答復(fù)事項參照執(zhí)行，體現(xiàn)了調(diào)整范圍廣、針對性強的特點。

　　——重點強化行政應(yīng)訴責(zé)任的落實。《規(guī)定》遵循“誰主管、誰負責(zé)；誰主辦、誰應(yīng)訴”的原則，明確國土資源主管部門作出被訴行政行為的工作機構(gòu)為應(yīng)訴承辦機構(gòu)，負責(zé)承辦相應(yīng)的行政應(yīng)訴工作；國土資源主管部門的法制工作機構(gòu)負責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本部門行政應(yīng)訴工作。

　　——特別強調(diào)充分尊重司法意見、堅決執(zhí)行人民法院生效裁判?！兑?guī)定》要求，對于敗訴案件，應(yīng)訴承辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對裁判結(jié)果進行分析，并對裁判結(jié)果分析和履行情況作出書面報告，以便充分發(fā)揮行政訴訟案件的發(fā)現(xiàn)、反饋、糾錯和監(jiān)督功能；對法院提出的司法建議積極研究落實，提出整改措施。國土資源主管部門收到法院的建議，發(fā)現(xiàn)制定的規(guī)范性文件確與法律法規(guī)規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)及時停止執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，并向社會公布。

　　魏莉華表示，國土資源部將結(jié)合“責(zé)任落實年”活動的開展，進一步強化行政應(yīng)訴責(zé)任的落實。

　　首先，從貫徹落實總書記治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的高度，充分認識到，落實《規(guī)定》是提高政府行政法治化水平的重要手段，是維護行政相對人合法權(quán)益的重要工具，也是完善國土資源現(xiàn)行政策的重要途徑，堅決摒棄“行政應(yīng)訴只是幾個單位、幾個司局、個別人的事”的觀念。同時，采取組織旁聽、提供學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會等方式強化法治意識，提高應(yīng)訴能力水平，探索行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作與其他業(yè)務(wù)工作的聯(lián)動機制。

　　其次，切實落實責(zé)任分工。明確責(zé)任主體，落實行政復(fù)議和行政訴訟工作中各司局、單位、各省廳承擔(dān)的主辦責(zé)任、協(xié)辦責(zé)任或服務(wù)支撐的責(zé)任；梳理責(zé)任環(huán)節(jié)，堅持問題導(dǎo)向，抓住重點問題關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從源頭上切實解決問題；顯化責(zé)任效果，重點案件要追根溯源，分析主客觀原因，發(fā)現(xiàn)有違反《規(guī)定》的情形，造成不良后果的，要依法予以處分。

　　再次，完善工作格局和機制?？偨Y(jié)提升近年來行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作取得的經(jīng)驗，加強信息系統(tǒng)建設(shè)和隊伍建設(shè)，不斷完善工作機制和考評機制，提升行政應(yīng)訴工作的規(guī)范化水平。

　　做好行政應(yīng)訴工作是推進法治國土建設(shè)的重要組成部分，《規(guī)定》的實施必將更好地服務(wù)“盡職盡責(zé)保護國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護群眾權(quán)益”的國土資源工作定位。